Protéger les fonds publics sans fragiliser les fournisseurs dans un appel d'offres public.
- Karl Bedard
- il y a 2 jours
- 10 min de lecture
Le plus bas prix conforme demeure un mécanisme simple, transparent et parfois parfaitement approprié. Mais lorsqu’il est appliqué à des services complexes, il peut transformer une économie apparente en risque opérationnel. Le Québec amorce maintenant un virage vers la qualité et la valeur. Pour réussir, ce changement devra protéger à la fois les fonds publics, les donneurs d’ouvrage et les prestataires.
Pendant longtemps, le choix du plus bas soumissionnaire conforme a été présenté comme l’une des meilleures protections contre le favoritisme et les dépenses excessives. Le principe semble difficile à contester : lorsque plusieurs entreprises répondent aux mêmes exigences, pourquoi l’État paierait-il davantage?
Cette logique demeure pertinente pour des biens ou des services standardisés, faciles à décrire et dont la conformité peut être vérifiée sans ambiguïté. Elle devient toutefois plus fragile lorsqu’elle est appliquée à des services dont la performance dépend de la main-d’œuvre, de la supervision, des méthodes de travail, des équipements, de la continuité des opérations et de la capacité à réagir aux imprévus.
L’entretien des bâtiments en constitue un bon exemple. Deux entreprises peuvent déclarer respecter le même devis tout en proposant des nombres d’heures, des équipements, des structures de supervision et des travaux périodiques très différents. Sur papier, leurs offres sont peut-être toutes deux conformes. Sur le terrain, elles ne décrivent pas nécessairement le même service.
La question n’est donc pas d’abandonner toute discipline financière. Elle consiste plutôt à déterminer dans quelles situations le plus bas prix conforme permet réellement d’obtenir le meilleur résultat pour les fonds investis.
Pourquoi le plus bas prix domine-t-il encore les appels d’offres publics?
Le succès du plus bas prix s’explique d’abord par sa simplicité. Un montant est facile à lire, à classer et à expliquer. Il limite en apparence la discrétion des décideurs et facilite la reddition de comptes : l’organisme a choisi la proposition conforme la moins coûteuse.
Une évaluation fondée sur le rapport qualité-prix est plus exigeante. Elle oblige le donneur d’ouvrage à définir ce qu’il entend par :
une organisation opérationnelle adéquate;
une supervision suffisante;
un plan de mobilisation crédible;
une méthode efficace de contrôle de la qualité;
une capacité démontrée à assurer la continuité des services.
Elle nécessite aussi une grille discriminante, un comité compétent et une justification documentée des notes accordées.
La prudence des organismes publics est donc compréhensible. Une grille qualitative mal conçue peut devenir subjective, favoriser les entreprises qui produisent les propositions les plus séduisantes ou entraîner des contestations.
L’Autorité des marchés publics l’a illustré en 2024 dans une décision concernant un processus fondé sur le rapport qualité-prix. L’organisme avait rejeté une proposition en fonction d’attentes minimales qui ne figuraient pas clairement dans les documents d’appel d’offres. L’AMP a conclu que cette façon de procéder contrevenait aux principes de transparence et d’équité.
La qualité ne peut donc pas être ajoutée après l’ouverture des soumissions. Elle doit être définie, mesurable et communiquée à tous les fournisseurs avant le dépôt des offres.
Renverser la tendance du plus bas prix ne signifie pas donner plus de liberté aux comités de sélection. Cela exige plutôt plus de préparation, plus de précision et plus de transparence.
Le prix le plus bas n’est pas nécessairement une fausse économie
Une soumission moins élevée n’est pas automatiquement déficiente.
Une entreprise peut proposer un prix inférieur grâce à :
une meilleure organisation du travail;
des équipements plus productifs;
un pouvoir d’achat supérieur;
des ressources déjà présentes à proximité;
une réduction des déplacements inutiles;
une automatisation de certaines tâches administratives;
une mutualisation raisonnable de la supervision.
À l’inverse, une proposition plus coûteuse ne garantit pas une meilleure qualité des services. Elle peut refléter une structure administrative plus lourde, des méthodes moins efficaces ou une marge plus importante sans avantage concret pour le donneur d’ouvrage.
Le prix demeure donc un élément essentiel de la décision. Le problème apparaît lorsqu’il est traité comme une preuve suffisante de valeur.
Le cadre québécois prévoit déjà plusieurs règles d’adjudication, dont la qualité minimale suivie du prix, le prix ajusté en fonction de la qualité et le plus bas prix conforme. Ce dernier est approprié lorsque l’organisme peut définir précisément la qualité attendue à l’aide de conditions de conformité, de niveaux de performance et de spécifications techniques ou fonctionnelles.
Autrement dit :
Plus le besoin peut être décrit et mesuré précisément, plus le prix peut être déterminant. Plus le service dépend de facteurs humains et opérationnels, plus une analyse qualitative devient nécessaire.
Quand des offres conformes ne décrivent pas le même service
Dans un appel d’offres institutionnel analysé récemment, quatre propositions annuelles variaient d’environ 930 000 $ à 1,85 million de dollars, soit un écart de près de 50 % entre le prix minimal et le prix maximal.
Une comparaison limitée aux montants aurait fait apparaître une économie considérable. L’examen de la main-d’œuvre révélait toutefois quatre modèles opérationnels très différents. Le moins-disant prévoyait environ 325 heures de travail par semaine, alors que les autres propositions en prévoyaient respectivement 450, 550 et 650.
Ce faible nombre d’heures ne démontrait pas automatiquement que le prestataire serait incapable d’exécuter le mandat. Il devait toutefois être expliqué. Le fournisseur s’appuyait-il sur de meilleurs équipements? Une technologie particulière? Une sous-traitance non visible dans la ventilation? Des fréquences interprétées différemment?
L’analyse avait aussi relevé l’absence de certains équipements sécuritaires et l’omission d’un coût pour le lavage des murs. Cette dernière situation pouvait avoir plusieurs significations :
le travail était compris dans les heures régulières;
il avait été oublié;
il serait facturé ultérieurement comme travail additionnel.
Sans clarification, les propositions n’étaient pas réellement comparables.
Dans un deuxième dossier institutionnel, six propositions portant sur un contrat de cinq ans présentaient un écart de 44 % entre le minimum et le maximum. Les heures annuelles variaient de 11 500 à 21 900, soit presque du simple au double. Ces écarts traduisaient des interprétations très différentes de la charge de travail attendue.
Une offre semblait par ailleurs concurrentielle sur cinq ans, mais ses coûts diminuaient d’environ 83 % pendant les deux années optionnelles. La plupart des dépenses de main-d’œuvre avaient disparu des colonnes correspondantes. Sur les trois années fermes, cette proposition était en réalité la plus coûteuse du groupe.
Le classement par prix était donc mathématiquement exact, mais économiquement trompeur.
Une analyse des soumissions ne doit pas seulement vérifier si les additions sont exactes. Elle doit déterminer si les hypothèses opérationnelles sont cohérentes.
Le coût réel du contrat apparaît souvent après l’adjudication
Lorsqu’une proposition est insuffisamment financée, le problème n’est pas toujours visible au démarrage. Le prestataire peut mobiliser une équipe complète pendant quelques semaines, déplacer temporairement des équipements provenant d’autres sites ou reporter des travaux moins visibles.
Les conséquences apparaissent graduellement :
les absences sont moins bien remplacées;
les travaux périodiques sont repoussés;
la supervision doit participer à la production;
les équipements deviennent insuffisants;
les plaintes et les reprises augmentent;
certaines interventions sont reclassées comme travaux supplémentaires.
Le prix soumis ne représente alors qu’une partie du coût réel du contrat. Le donneur d’ouvrage doit aussi considérer :
les modifications contractuelles;
les travaux additionnels;
les inspections supplémentaires;
le temps consacré au traitement des plaintes;
les reprises de travaux;
la dégradation prématurée de certains matériaux;
le risque d’interruption ou de résiliation;
la préparation d’un nouvel appel d’offres.
Le coût global peut être représenté par un cadre simple :
Prix du contrat + modifications + surveillance additionnelle + coûts de non-qualité + risques de rupture.
Il ne s’agit pas d’une formule comptable officielle, mais d’un outil de réflexion. Une économie réalisée au moment de l’adjudication peut être annulée par les coûts et les efforts nécessaires pour maintenir le service par la suite.
Protéger les prestataires de services protège aussi les fonds publics
Le débat sur le plus bas prix est souvent présenté uniquement sous l’angle de la protection des fonds publics. Pourtant, la viabilité économique du fournisseur représente également un intérêt pour le donneur d’ouvrage.
Une entreprise peut être tentée de déposer un prix très agressif pour :
conserver un client important;
pénétrer un nouveau marché;
protéger ses volumes;
maintenir ses employés;
obtenir une référence dans le secteur public.
Si elle sous-estime la charge de travail ou les obligations contractuelles, elle devra ensuite absorber ses pertes, réduire ses ressources ou chercher à renégocier certaines conditions.
Cette situation fragilise les deux parties.
Le prestataire dispose de moins de moyens pour investir dans la formation, les équipements, la supervision et la santé et sécurité. Les employés doivent soutenir une charge de travail irréaliste. Le gestionnaire reçoit un service instable et doit consacrer davantage de temps à la gestion du fournisseur.
À plus long terme, les entreprises qui investissent réellement dans la conformité et la qualité peuvent décider de ne plus participer à des processus où le prix neutralise systématiquement leurs efforts. Le marché perd alors des fournisseurs crédibles et la concurrence se réduit.
Protéger un prestataire ne signifie pas garantir sa marge bénéficiaire. Cela signifie lui permettre de soumissionner sur un besoin clair, avec des risques compréhensibles et un contrat économiquement réalisable.
Le guide fédéral sur le prix ferme indique d’ailleurs que ce modèle est particulièrement adapté lorsque les services sont facilement quantifiables, que les spécifications sont précises et que les coûts de main-d’œuvre, de matériel et de frais généraux peuvent être estimés avec fiabilité.
Lorsque ces conditions ne sont pas réunies, transférer l’ensemble du risque au prestataire peut produire une soumission artificiellement prudente ou, au contraire, excessivement agressive.
Le Québec amorce un passage vers la meilleure valeur
La Stratégie gouvernementale des marchés publics 2026-2030 marque un changement explicite. Le gouvernement du Québec y annonce son intention de mettre fin au plus bas prix conforme « dans sa forme actuelle », en valorisant davantage la qualité, le rapport qualité-prix, le dialogue compétitif et les approches collaboratives.
La stratégie prévoit de faire passer de 28 % à 33 % la part des contrats adjugés en fonction de la qualité et de la valeur plutôt que du seul plus bas prix conforme. Elle prévoit également de renforcer les compétences des acheteurs publics à l’aide d’un parcours de formation et d’outils destinés à faciliter l’utilisation des mécanismes déjà permis.
Le changement sera nécessairement graduel. Tous les contrats ne justifient pas une évaluation qualitative complexe. Le plus bas prix peut demeurer efficace pour un achat standardisé dont les caractéristiques, les quantités et les résultats peuvent être définis avec précision.
Le régime municipal offre également plusieurs procédures d’attribution, notamment le prix proposé le plus bas, l’évaluation globale des critères, la connaissance différée du prix, la qualification préalable de fournisseurs et certaines formes de partenariat adaptées au projet.
Les outils existent donc déjà en grande partie. L’enjeu consiste maintenant à sélectionner le bon mécanisme selon la complexité et les risques de chaque contrat.
Le prix anormalement bas : un mécanisme de protection à mieux utiliser
Un écart de prix important ne devrait pas entraîner automatiquement le rejet d’une soumission. Une entreprise doit pouvoir démontrer pourquoi elle possède un avantage économique réel.
Pour certains contrats de services des organismes publics québécois, un prix anormalement bas est un prix dont une analyse sérieuse et documentée démontre qu’il ne permet pas au prestataire de réaliser le contrat selon les conditions prévues sans mettre son exécution en péril.
Lorsqu’une proposition semble anormalement basse, l’organisme doit demander au fournisseur de justifier son prix par écrit dans les cinq jours suivant la réception de la demande.
Cette procédure protège les deux parties.
Le donneur d’ouvrage peut vérifier si le prix repose sur :
des gains de productivité crédibles;
des équipements déjà amortis;
une mutualisation clairement documentée;
une méthode de travail innovante;
des conditions d’achat particulièrement avantageuses;
une interprétation complète du devis.
Le fournisseur peut, pour sa part, démontrer que son prix ne résulte ni d’une erreur ni d’une omission.
Un seuil automatique fondé uniquement sur un pourcentage d’écart avec la moyenne serait moins fiable. Une proposition nettement inférieure peut être parfaitement justifiable, tandis qu’une offre proche de la médiane peut contenir des travaux oubliés ou des hypothèses irréalistes.
La Banque mondiale recommande elle aussi une approche structurée visant à identifier, clarifier et analyser les offres potentiellement anormalement basses avant de prendre une décision.
Six leviers pour passer du prix à la meilleure valeur
1. Choisir le mode d’adjudication selon le risque
Le prix peut demeurer prédominant pour un besoin répétitif, mesurable et entièrement défini. Un service complexe ou fortement dépendant de la main-d’œuvre justifie davantage une analyse de la qualité et de la capacité opérationnelle.
2. Décrire les résultats attendus
Les documents d’appel d’offres devraient préciser :
les niveaux de service;
les tâches et les fréquences;
les résultats mesurables;
les délais de correction;
les responsabilités des parties;
les mécanismes d’inspection;
les exigences de reddition de comptes.
3. Exiger une ventilation comparable
L’analyse des soumissions devrait permettre de comparer clairement :
les heures de travail;
la supervision;
les travaux périodiques;
les équipements;
la sous-traitance;
les taux applicables aux travaux additionnels;
les années fermes et optionnelles;
les hypothèses d’indexation.
4. Clarifier les écarts sans les condamner automatiquement
Un prix, un nombre d’heures ou un taux unitaire éloigné des autres propositions doit générer une question, pas un verdict immédiat. La réponse du fournisseur doit ensuite être évaluée et conservée au dossier.
5. Utiliser des critères qualitatifs vérifiables
Une promesse de « qualité supérieure » ne permet pas une évaluation objective. Un plan de remplacement, une fréquence d’inspection, un délai de correction ou une structure de supervision peuvent être documentés et comparés.
6. Mesurer la performance contractuelle
Le rapport qualité-prix ne doit pas être évalué uniquement au moment de l’adjudication. Il doit être suivi pendant le contrat à l’aide :
d’inspections;
d’audits;
d’indicateurs de performance;
du suivi des tâches périodiques;
des délais de correction;
des commentaires des occupants;
d’évaluations formelles du rendement.
Rechercher la valeur sans affaiblir la concurrence
Le plus bas prix conforme a longtemps rassuré les organismes publics parce qu’il apportait une réponse simple à une décision complexe. Il demeure pertinent lorsque le besoin peut être entièrement défini et que les offres conformes sont véritablement équivalentes.
Dans les services immobiliers, l’entretien, la maintenance et plusieurs activités opérationnelles, cette équivalence ne peut toutefois pas être présumée.
Passer du prix à la meilleure valeur ne signifie pas payer davantage sans justification. Cela signifie :
mieux définir les besoins;
mieux comparer les propositions;
vérifier la viabilité des prix;
répartir les risques équitablement;
mesurer les résultats après l’adjudication.
Cette évolution protège le donneur d’ouvrage contre les économies artificielles. Elle protège le prestataire contre les engagements intenables. Elle protège aussi les employés et les occupants, qui subissent directement les conséquences d’un contrat sous-dimensionné.
Un marché public performant ne recherche pas seulement l’offre la moins chère le jour de l’ouverture. Il recherche celle qui demeurera la plus avantageuse jusqu’à la fin du contrat.
À retenir
Le plus bas prix conforme demeure pertinent pour les besoins standardisés et précisément définis.
Une soumission basse ne constitue pas une preuve de sous-dimensionnement, mais elle doit pouvoir être expliquée.
La qualité doit être définie et publiée avant le dépôt des offres.
Un contrat économiquement viable protège autant le prestataire de services que le donneur d’ouvrage.
Un prix anormalement bas doit être clarifié et analysé, et non rejeté automatiquement.
La meilleure valeur repose sur l’équilibre entre le prix, la qualité, le risque et la capacité d’exécution.
La réforme dépendra de la précision des devis, des compétences des comités et du suivi de la performance contractuelle.